Las áreas protegidas enfrentan una situación paradojal, por un lado son reconocidas internacionalmente como importantes para la conservación de la biodiversidad, en tanto que por otro lado enfrentan presiones crecientes. En este contexto, en la gestión de las áreas protegidas ha venido ocurriendo un conjunto de cambios importantes, surgiendo una nueva forma de entender y de manejar las áreas protegidas, nuevos paradigmas de gestión. Quizá el más importante se refiere a la gobernanza. El Perú no ha sido ajeno al proceso: desde mediados de los años 80 se iniciaron proyectos que vinculaban la conservación y el desarrollo, a partir de la constatación de que mucho del rechazo de las poblaciones locales surgía porque no se tenía una justa distribución de los costos y de los beneficios de la existencia de las ANP y porque los intereses y el conocimiento de las poblaciones locales no se tomaba suficientemente en cuenta. Las experiencias positivas en estos proyectos y la influencia de procesos internacionales llevaron a la sociedad civil a proponer modificaciones en las políticas y prácticas de gestión, durante la elaboración del plan director, a mediados de los años 90 y a incorporarlas en la Ley en 1997. Se ha logrado así importantes avances hacia una mejor gobernanza para las áreas protegidas, pero aún falta mucho camino por recorrer. Se plantea que existen dos frentes de trabajo para consolidar el nuevo modelo, bastante bien recogido en la Ley, la cual resulta adelantada para su momento. El frente externo implica crear confianza entre los actores y avanzar en aplicar los instrumentos legales disponibles, el frente interno implica atraer a esta visión a buena parte de la actual administración, que no la comparte, ya que mas allá de discursos las acciones demuestran que se demoran acciones clave: el plan director y el reglamento de la ley fueron demorados cuatro años cada uno, existe lentitud en suscribir los contratos de administración y se avanza poco en empoderar a comités de gestión y en suscribir acuerdos con los pobladores locales y consolidar sus derechos, ello genera desconfianza y no los hace aliados de las ANP. Se requiere entonces tomar medidas para consolidar una gestión participativa, transparente, responsable y que permita asegurar derechos y beneficios a las poblaciones locales.
Áreas protegidas: hacia una visión moderna
La historia de las áreas naturales protegidas, cuya superficie alcanza el 12 % de la superficie terrestre del planeta, pasa por un momento crítico. Resulta paradójico que sean reconocidas internacionalmente como elementos fundamentales para la conservación de la biodiversidad y por su contribución a la sostenibilidad del desarrollo, existiendo inclusive un Programa de Trabajo del Convenio sobre la Diversidad Biológica, pero que al mismo tiempo no sean reconocidas, en muchos países en desarrollo, como relevantes para la sociedad, para la propia vida de todas las personas y como un instrumento, también, de superación de la pobreza rural.
Esta situación se manifiesta claramente en que todos los Estados firman convenios, se comprometen a desarrollar sistemas de áreas protegidas representativos y adecuadamente gestionados, pero no asignan los recursos económicos necesarios ni les brindan el marco legal e institucional requerido para ello. De manera algo tosca, pero bastante certera, puede afirmarse que la medida del compromiso público con una política o un tema de su competencia es cuánto dinero tiene asignado en el presupuesto: lo que no figura en el presupuesto no existe. Pero el problema va más allá, las presiones sociales sobre las áreas protegidas no han disminuido y reflejan la situación de crecimiento poblacional, menores recursos y ausencia de opciones de desarrollo económico sostenible y amigable con el medio ambiente. Y las presiones por actividades extractivas de diferente tipo, como las mineras, de hidrocarburos y forestales o pesqueras, tanto legales como ilegales, continúan creciendo, así como la colonización de espacios naturales, como la amazonia, en proceso de fragmentación.
En este contexto las áreas protegidas enfrentan posiciones opuestas a ellas desde diferentes frentes. Por un lado se puede identificar grupos que perciben a las áreas protegidas como enemigas del desarrollo, en tanto que otros las perciben como una amenaza contra los derechos de las poblaciones rurales más pobres a quienes se les impide extraer los recursos necesarios para su vida. Otros, en cambio, consideran a éstas áreas como la solución para todos los problemas de conservación de la biodiversidad y buscan declarar área protegida todo lo que encuentran a su paso, forzando la figura, distorsionándola y alimentando el rechazo hacia ella.
Es en este escenario que en la gestión de las áreas naturales ha venido ocurriendo una serie de cambios sustantivos durante las ultimas dos décadas, o poco mas. Se trata del proceso de construcción de una nueva visión de las áreas naturales protegidas como espacios no sólo de conservación de la diversidad biológica y proveedores de bienes y servicios ambientales importantes para la sociedad, sino también y fundamentalmente de instrumento de desarrollo y beneficio directo para las poblaciones locales, que viven dentro o cerca de las ANP y son directamente afectados por la existencia de ésta y las necesarias limitaciones al uso que su creación legal conlleva. No está en cuestión el valor que para la humanidad tiene la existencia de áreas protegidas, pero si un modelo de gestión fundamentalmente gubernamental, excluyente de otras opciones y en muchos casos en conflicto permanente con las poblaciones locales, sumamente distante de una justa distribución de los costos y beneficios que genera la propia existencia de toda ANP.
En el V Congreso Mundial de Parques Nacionales realizado en Durban, África del Sur en el 2003, se ha desarrollado en profundidad estos temas (UICN, 2005) y en el Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas aprobado en la VII Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD, 2004), se destaca, dentro de los objetivos, junto con la necesidad de completar la representatividad de los sistemas de áreas protegidas, la necesidad de distribuir de manera equitativa los costos y los beneficios de la existencia de las ANP, lo cual está en perfecta línea con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, tanto en mantener un ambiente sano como en superar la pobreza.
El costo de oportunidad que para la sociedad significa dedicar un cierto espacio natural a la conservación / protección de la naturaleza es bien aceptado por ésta porque en el balance final se considera que los beneficios de tener áreas protegidas son mayores que sus costos y mucho mayores de la pérdida a futuro que significaría no contar con ellas. A esta idea quizá haya contribuido el hecho de que al promocionar la idea de establecer parques nacionales y convencer a los gobernantes de turno, el movimiento de conservación haya resaltado los beneficios y no precisado los costos de establecerlas y de manejarlas, en particular la necesidad de compensar a quienes son directamente afectados por la creación de ANP.
Sin embargo, sobre todo en los países en desarrollo, el costo de la existencia de las ANP, en particular el costo de oportunidad que generan, no es distribuido de manera equitativa entre toda la sociedad, sino que las poblaciones locales deben asumir de manera directa el costo de no usar o de verse cuanto menos seriamente limitados de hacerlo- los recursos que tradicionalmente usaban, sin recibir ninguna compensación a cambio, configurándose así externalidades negativas de las ANP hacia la población local. Esta situación es sin duda más notoria en países en desarrollo que en aquellos desarrollados por tres causas principales: la limitación de recursos económicos para efectivamente compensar a quienes resulten afectados por el establecimiento de un ANP de importancia para el país, por la mayor dependencia de la población de la extracción de recursos silvestres y por la institucionalidad menos desarrollada que dificulta establecer procesos de relacionamiento de largo plazo con las poblaciones locales. La limitada cultura de gestión pública dialogante con los ciudadanos y hasta una suerte de inseguridad técnica por parte de los funcionarios a cargo contribuyen también a esta situación.
El proceso en el Perú: los inicios
Cabe destacar que desde el inicio mismo de la administración de parques nacionales en el Perú, en los años 60, la preocupación social estuvo presente entre los impulsores de éstas áreas, aunque no se logró dotar a la administración de los instrumentos requeridos y la gestión en el terreno efectivamente se sesgó hacia lo biológico y hacia la protección física de los sitios, algo totalmente entendible en esas circunstancias. En el Perú, a partir del trabajo de campo de varias organizaciones privadas de conservación a fines de la década de 1980 se comenzó a identificar la necesidad de un cambio en la forma de gestión de las áreas protegidas que permitiese enfrentar de manera correcta los grandes desafíos que éstas enfrentan. Esta visión interna fue sin duda también alimentada por los procesos similares que se desarrollaron en diversos países en esa época.
De esta manera fue posible identificar que el rechazo de las poblaciones locales hacia las ANP no necesariamente implicaba que no entendiesen o no deseasen la conservación de los recursos y de los espacios naturales, en particular de aquellos mas valiosos ecológicamente, sino que constituía una reacción frente a la inequitativa distribución de los costos de la existencia de las ANP y a que los intereses y conocimientos de las poblaciones locales, que por lo demás podrían ser útiles para la gestión del ANP, no eran tomados suficientemente en cuenta. La distancia entre la administración de ANP y las poblaciones locales no permitía una gestión armoniosa y colaborativa, en beneficio de la población local, sino que por el contrario tendía a generar situaciones de mayor inequidad al limitarse el uso a los habitantes del sitio pero permitírselo a foráneos dotados de autorizaciones formales de otros sectores para extraer recursos, como el caso de la pesca o para instalar operaciones turísticas, sin beneficio para los locales.
Avances
Se inició, con estos “descubrimientos” en mente, el diseño de nuevas estrategias y proyectos de conservación que buscaban vincular la gestión de las áreas protegidas con el desarrollo local y ya no sólo equipar a los parques para reprimir a “los infractores” (como se llamaba, por ejemplo, en la Reserva Nacional Pacaya Samiria, a los pobladores locales usuarios tradicionales de la recursos en esa área). Diversas iniciativas de organizaciones internacionales de conservación contribuyeron a este proceso, lográndose generar una experiencia de campo que resultó muy valiosa durante el proceso de elaboración participativa del primer plan director para el sistema peruano de áreas protegidas y en la formulación de la Ley de Áreas Naturales Protegidas que fue alimentada por dicho proceso y que resulta adelantada para tal momento, ya que recoge muchos elementos discutidos en Durban y en la COP VII. Así, se incorporaron en ese entonces un conjunto de elementos de lo que hoy se conoce y acepta como nuevos paradigmas de gestión de las áreas protegidas y que, en buena parte, se refieren a la gobernanza.
La legislación peruana recoge elementos de participación, de reconocimiento de derechos, incluida la distribución de costos y beneficios -aunque no lo diga textualmente- así como de dirección y de rendición de cuentas. Sobre esta base se ha comenzado a reconocer Comités de Gestión de las áreas protegidas, se ha instalado un Consejo de Coordinación para el Sistema Nacional, se ha iniciado, aunque muy tímidamente -y ese es parte del problema no resuelto- el reconocimiento de derechos de uso sobre recursos y de espacios a poblaciones locales en áreas protegidas, lo mismo que la tercerización de la gestión del día a día en las ANP. Un aspecto que ha logrado avances importantes es el reconocimiento de Comités de Gestión, lográndose que prácticamente cada área protegida con manejo efectivo cuente también con su respectivo Comité. Si bien no todos tienen igual nivel de actividad en varios casos su accionar en defensa de los intereses del área protegida han sido mas eficaz que el de la propia autoridad nacional, como en el caso del Parque Nacional Huascarán, donde la acción decidida del Comité logró impedir que se construyese un nuevo refugio turístico, en un sitio no permitido según el plan maestro del área y sin seguirse los procedimientos debidos, cuando la presión política sobre aquella resultaba ya insostenible. En el caso de la Reserva Nacional de Paracas el comité participa en la decisión sobre el uso de los recursos provenientes de un fondo permanente establecido con una empresa privada, como parte de medidas de mitigación de impacto ambiental de una instalación cercana a la Reserva.
Dentro del juego de categorías del Sistema de áreas protegidas existen dos que requieren un tratamiento especial en cuando a su forma de gobernarse. La primera son las denominadas reservas comunales, en las cuales la gestión debe necesariamente encargarse a una organización constituida por los beneficiarios directos que aprovechan el área protegida y la designación del jefe del área se realiza con participación activa de aquellos. Existen avances importantes en el desarrollo conceptual y normativo, estando en etapas iniciales las experiencias de gestión colaborativa en la mayoría de estas reservas. La segunda son las reservas paisajísticas (que corresponden a la categoría V de la UICN), en las cuales por sus características no es posible contar con un jefe con las mismas funciones que en un parque nacional, debiendo ser fundamentalmente un coordinador, equiparable al caso de las reservas de la biosfera. Sobre las reservas paisajísticas no se tiene aún avances sustantivos en cuanto a normatividad específica para su gobernanza, lo que está limitando el desarrollo de las unidades existentes y la declaración de nuevas.
El trabajo con poblaciones locales en manejo de recursos y en llevar adelante experiencias de control participativo, a través de guardaparques voluntarios provenientes de las comunidades locales ha sido exitoso en los lugares donde puntualmente ha ocurrido, muchas veces de la mano de proyectos a cargo de organizaciones privadas. Ejemplos notables son las decenas de guardaparques comunitarios en el Santuario Histórico Bosque de Pómac combatiendo la tala ilegal o las Unidades de Pesca Comunitaria en la Reserva Nacional Pacaya Samiria, que han permitido la recuperación impresionante de lugares como la hoy famosa Cocha El Dorado. Es claro que el apoyo a la conservación del área pasa por hacer explícitos y concretos sus aportes y beneficios a la población local, lo que debería efectivizarse a través de contratos, acuerdos, aprobación de planes de manejo, entre otros instrumentos formales, pero sobre todo mediante la creación de confianza, aspecto sobre el que aún se tiene un largo camino por recorrer. Pero hay avances, como el caso del acuerdo logrado con las comunidades vecinas al sector Puno de la Reserva Nacional del Titicaca para zonificar y distribuir las áreas de manejo de cada una de ellas, que ha permitido controlar presiones de un grupo radical en contra de la Reserva.
Limitaciones encontradas y medidas necesarias
Se tiene entonces un escenario en el cual las piezas legales para lograr buenas prácticas de gestión de áreas protegidas, bajo modelos de “buena” gobernanza, existen, pero su aplicación en la realidad viene siendo muy lenta, a pesar de experiencias exitosas y de contarse con proyectos, como uno del GEF, específicamente orientados a gestión participativa. Resulta entonces importante tratar de identificar dónde radica el cuello de botella que viene retrasando la implantación generalizada de un modelo de gestión que a muchos nos parece no sólo correcto sino imprescindible para la viabilidad social futura de las áreas protegidas.
El punto central resulta ser, con poca sorpresa, que este nuevo escenario obliga a la autoridad nacional a redefinir su función, a aceptar que parte de sus tareas pueden ser hechas de otra manera y por otros actores, a permitir que las decisiones sean tomadas de una forma diferente, a rendir cuentas de manera directa y permanente ante gente que conoce bien los temas. Todo ello parece ser percibido, con una óptica atrasada, como una pérdida de poder, sin entender que cuanto más se comparte más se gana. Para enfrentar esta explicable resistencia interna se ha tratado de capacitar a los equipos técnicos, con éxito variable, lográndose un conjunto de profesionales con una visión más actual respecto al manejo de áreas, pero muchos mantienen convicciones personales opuestas a la participación, más allá de aspectos técnicos objetivos y, por qué no decirlo, ciertos temores sobre su futuro personal en caso de consolidarse un modelo de gestión nuevo. Ante esto el liderazgo de las autoridades de turno es crucial: se requieren mensajes y medidas concretas que orienten positivamente el camino.
Es muy importante lograr avances en este frente interno, ya que cuando el aparto estatal no está de acuerdo con algo, aunque sea una política del mas alto nivel, encuentra formas de demorar su aplicación, o incluso de revertirla. Una rápida mirada a la historia reciente del sistema de áreas protegidas permite ilustrar el punto: la aprobación del Plan Director del Sistema, supuestamente concertado entre todos los actores del sistema en un proceso participativo de dos años de trabajo, demoró cuatro años. Durante el proceso de elaboración de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, impulsada desde la sociedad civil y basada en los consensos logrados en el plan director, la autoridad nacional se autoexcluyó, negándose incluso a remitir sus opiniones técnicas ante los requerimientos de la Comisión de Congreso a cargo del proyecto, lo que no impidió, por cierto, que esta ley fuese aprobada por unanimidad en el Pleno. Luego, la aprobación del reglamento tardó otros cuatro largos años, a pesar de contarse con una versión lista al poco tiempo de aprobarse la ley.
Sin embargo, aún más importante que avanzar en los aspectos del frente interno arriba indicados es lograr confianza entre los diversos actores respecto a que el proceso hacia nuevas formas de gestión va en serio. Para ello se requieren medidas simples y concretas: consolidar los comités de gestión, dotándoles de presupuesto para su funcionamiento, precisando sus funciones y otorgándoles competencias mayores, incluyendo la supervisión del desempeño del personal del área protegida y del destino y calidad de la ejecución presupuestal, por ejemplo. Igualmente, deben solucionarse los casos de cientos de pobladores y usuarios tradicionales de recursos en las ANP cuyos derechos no se han formalizado, a pesar de que las normas así lo prevén, manteniendo una inconveniente incertidumbre e impidiendo que sean aliados estratégicos y permanentes de las áreas en vez de fuente de conflictos. Se debe igualmente continuar la asignación de derechos formales, a través de los mecanismos transparentes y competitivos establecidos en la ley, para el desarrollo de actividades económicas como el ecoturismo, tomando en cuenta los intereses locales.
Nuevas iniciativas están surgiendo en torno a la necesidad de reglamentación específica para la categoría reserva paisajística, cuya forma de gobierno requiere ser diferente que la de los parques nacionales, como también se reconoce ya para las reservas comunales. Igualmente se requiere vincular los procesos de gestión de las áreas del sistema nacional con los sistemas regionales que están comenzando a surgir a raíz del proceso de descentralización y regionalización del país y con procesos a nivel de gobiernos locales, aunque subsiste un vacío legal en torno a los procesos de establecimiento de áreas municipales. La ley de áreas protegidas no las menciona y, por tanto, no define, como si lo hace para los niveles regional y nacional, la norma y autoridad que puede establecerlas. En cualquier caso, más allá de precisiones legales que sea necesario realizar, si se comienza a percibir que serán los niveles regionales los que coordinen la gestión integrada en cada espacio regional, la gestión de las áreas nacionales, las regionales, las locales y las privadas. Esto no afecta en nada el carácter unitario del sistema nacional, pero si reconoce que las áreas de los tres niveles de gestión son importantes y que el espacio de planificación conjunta y de coordinación es el territorio regional, debiendo por lo tanto liderar los procesos a esta escala la autoridad regional de áreas protegidas. En un país de fuerte tradición centralista como el Perú este cambio de perspectiva posiblemente no ocurra ni fácil ni rápidamente.
En síntesis, puede decirse que se tiene importantes avances hacia los nuevos paradigmas de gestión en cuanto a gobernanza, pero el camino por delante es aún largo y se puede esperar dificultades, a pesar del buen marco legal disponible, no solo en la relación con otros actores relevantes, sino por la propia resistencia interna al cambio en la autoridad nacional. Se requiere por tanto un claro liderazgo de los actuales responsables para que este proceso histórico no se trunque y que, por el contrario, se consolide en beneficio de todos aquellos cuya vida esta estrechamente vinculada a las áreas protegidas y de la sociedad en general.
Bibliografía
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